山西能源体制改革需综合施策

能源企业和专家提出的改革思路是,在加强煤炭供应保障能力和运输能力建设的同时,清理煤炭运输和流通中各种不合理收费,推进铁路运力市场化配置,逐步取消重点合同煤和电煤价格双轨制,同时理顺电价形成机制,建立起能源产品市场定价和有效传导机制。

目前,我国新电改试点已覆盖有条件开展的所有省份。输配电价改革实现省级电网全覆盖,初步建立了科学、规范、透明的电网输配电价监管框架体系。交易机构组建工作基本完成,为电力市场化交易搭建了公平规范的交易平台。配售电业务加快放开,全国注册成立的售电公司已有约6400家,首批105个增量配电项目开展改革试点,有效激发了市场活力。发用电计划有序放开,市场化交易规模明显扩大,2016年全国市场化交易电量突破1万亿千瓦时,约占全社会用电量的19%。

近年来,山西省在推动能源行政审批制度、煤炭清费立税、煤焦公路运销体制、煤层气体制改革、国有能源企业改革、电力体制等改革方面已经取得一定成果。但由于能源改革仍相对滞后,能源管理体制仍存在一些亟待解决的问题。

根据本报记者了解,国家能源管理部门已确定的改革内容,重点推进电力体制改革、煤炭和油气资源管理、天然气管网经营管理等重点领域和关键环节改革,理顺各类能源产品价格。

煤炭与可再生能源领域:完善为主

能源有效监管不足。一些能源行业民营经济发展不足,国有经济比重过高,没有形成有效的市场定价机制。山西境内煤层气矿业权98%由央企持有,社会投资进入煤层气勘查开发领域的渠道不畅,资源市场化配置落后。能源有效监管不足,特别是对资源保护、安全、环境、质量等外部性问题的社会监管相对薄弱。

我国能源体制机制改革将有专项指导文件出台。本报记者从接近国家发改委人士处获悉,国家发改委、国家能源局正在研究起草《“十二五”能源体制机制改革的指导意见》。意见有望成为能源领域改革的纲领文件。

天然气方面,2016年8~10月,《关于加强地方天然气管网输配价格监管降低企业用气成本的通知》《天然气管道运输价格管理办法
》《天然气管道运输定价成本监审办法》三个文件先后印发;11月份,福建省天然气门站价格改革试点启动。

能源价格机制尚未理顺。煤炭、电力、煤层气等能源价格形成机制仍不完善,特别是煤炭资源性产品成本没有反映资源稀缺程度、生态破坏等煤炭开发的负外部性问题;上网电价、销售电价、煤层气价格仍然依靠政府制定等。

我国现行油气和电网管理体制,因垄断而颇受诟病。这些领域尚未形成竞争性的市场格局,有效竞争不足。“垄断是能源领域诸多矛盾和问题的深层次原因,影响能源效率提高和能源安全供应保障。”参与调研的一位能源专家直言。

官方数据显示,2016年,我国煤炭行业化解过剩产能2.9亿吨以上,提前超额完成2.5亿吨的年度目标任务。进入2017年,煤炭去产能工作继续取得积极成效,截至5月共退出产能6897万吨,完成年度任务的46%。受益于去产能,煤炭企业自去年以来,盈利水平已大为改观。

建立能源宏观管理构架和监管体制。按照新山西省机构改革方案,全面整合省级层面涉能源管理机构及其节能降耗、能源管理职能,构建起大能源管理体制,统筹推进能源革命战略的实施。健全省级以下能源监管机构,适应传统的单一能源发展模式向综合能源发展模式转变的需要,推动能源监管模式创新,发挥能源大数据技术在能源监管中的基础性作用。依托现代市场交易体系,完善以中国煤炭交易中心、山西焦炭交易中心为载体的大数据平台,创新煤炭交易体制机制,逐步形成与国家综合能源基地建设相适应的金融服务体系。

去年12月,国家能源局副局长吴吟带队前往甘肃省和重庆两地调研,听取内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、湖北、四川、重庆、贵州八省有关部门、行业协会、国有和民营能源企业代表及专家学者的意见和建议。

与电力、油气相比,煤炭、可再生能源的市场化程度较高,市场主体众多、竞争相对充分。党的十八大以来,能源主管部门着力完善煤炭市场体系、健全可再生能源发展机制,为其实现可持续发展夯实了基础。

国有煤炭企业改革滞后。山西的国资国企以煤炭产业为主导,煤炭资产占省国有资产的比重达到36%。目前,国有能源企业现代企业制度不健全,行政色彩浓重,企业受辅业拖累,主业不精、大而不强;国有股权比重过大,资产负债率高,资源配置效率低下。

理顺中央与地方能源管理权限

可再生能源方面,国家对其管理侧重于“出新”而非“推陈”。其中重要政策措施如2016年3月,国家发展改革委出台《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》,通过切实可行的制度安排,力图解决阻碍可再生能源产业健康发展的瓶颈问题;今年7月1日,全国绿色电力证书自愿认购交易启动,为增强民众绿色能源消费意识、促进新能源发展提供了全新路径。

能源法律体系不健全。目前,山西省仅制定出台了《山西省节约能源条例》、《山西煤炭管理条例》、《山西省安全生产条例》,有关全省电力、可再生能源、煤层气等实施条例还没有颁布,部分规范和制度已不适应当前能源革命的发展需要,能源发展和能源管理体制的改革缺乏完整法律依据。

在国家能源局调研中,陕、甘、宁等产煤省份及湖北等煤炭净调出省均直指煤炭流通环节的种种痼疾。

综合来看,党的十八大以来,在补贴机制、促消纳机制、审批简化等诸多因素共同推动下,我国可再生能源发展迅猛。目前,我国水电、风电、光伏发电装机容量均已稳居全球首位。

完善能源行业法律法规体系。要用法治思维和法治方式,把能源体制改革纳入法制化轨道。发挥法律、法规、制度与政策的引导作用,保障促进能源产业的发展。依照《节约能源法》、《煤炭法》《电力法》、《可再生能源法》等,制定出台山西省能源、电力、煤层气等实施条例和部门规章,对不适应当前发展实际的加快修订完善。

在国家能源局调研中,中央与地方之间的能源管理权限、资源开发权益分配、资源垄断等敏感问题被摆在台面上。此前,曾有能源省份因矿权管理权限问题,与中央企业发生冲突和矛盾。

2016年4~5月,为山东地炼企业从国外运原油的船只一度堵塞了青岛港,引发社会关注。在油气体制改革启动之前,这一幕是难以想象的,因为之前对地炼企业并没有放开原油进口权和进口原油使用权。

山西能源体制改革需综合施策

能源局调研文件显示,能源体制机制改革意见主要集中在正确处理政府与市场关系、理顺中央和地方能源管理权限、推进垄断行业改革、加快煤炭流通体制改革、合理选择改革试点等方面。

2013年,党的十八届三中全会决定推进水、石油、天然气等领域价格改革,放开竞争性环节价格。2014年2月,中石化启动混合所有制改革。2014年8月,国家放开原油进口权。2015年2月,国家放开进口原油使用权。2015年7月,新疆油气查勘开采改革试点启动。

推进国有大型能源企业改革。要继续搞活存量,依托龙头企业推进煤炭、电力、运输、煤化工等行业兼并重组,大幅提高煤炭产业集中度。有序推进混合所有制改革,通过并购、重组、转让等健全国企的退出机制,在组建山西省国有资本投资运营公司基础上,鼓励符合条件的国有企业通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式,逐步调整国有股权比例。探索通过产业投资基金模式推进能源企业整合优质资源,盘活优质资产。

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